人民檢察院:社會保險基金屬于貪污罪中的特定款物

正義網 17-08-28 09:47:09 中國集幣在線 發表評論

       2017年7月19日,最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第67次會議審議通過了《關于貪污養老、醫療等社會保險基金能否適用〈最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋〉第一條第二款第一項規定的批復》(下稱《批復》),自8月7日起施行。為便于準確理解和適用,現對《批復》作如下解讀:

  一、研究起草背景及經過

  近年來,隨著社會經濟的發展,我國不斷加強社會保障工作,確保無收入、低收入及遭受各種意外災害的公民能夠維持生活,并通過立法形式,保障勞動者在年老、失業、患病、工傷、生育時的基本生活不受影響,逐步增進公共福利水平。但是,在養老、醫療等社會保險基金籌集、使用、管理運營等過程中,一些國家工作人員利用職權實施侵吞、竊取、騙取社會保險基金的犯罪時有發生。這些犯罪行為不僅嚴重侵犯了公職人員職務的廉潔性,也嚴重損害了國家、社會和人民利益,有必要對其加大懲處力度。

  2016年4月18日,“兩高”共同制發的《關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》(下稱《解釋》)第1條第2款第1項將“貪污救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟、防疫、社會捐助等特定款物”作為貪污罪從重處罰情節之一。根據《解釋》規定,對于具有上述情節的貪污犯罪,數額在1萬元以上不滿3萬元的,應當認定為刑法第383條第1款規定的“其他較重情節”,依法判處三年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金;數額在10萬元以上不滿20萬元的,應當認定為刑法第383條第1款規定的“其他嚴重情節”,依法判處三年以上十年以下有期徒刑,并處罰金或者沒收財產;數額在150萬元以上不滿300萬元的,應當認定為刑法第383條第1款規定的“其他特別嚴重情節”,依法判處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑,并處罰金或者沒收財產。《解釋》施行之后,一些地方檢察機關辦案人員對社會保險基金是否屬于“特定款物”存在不同認識。如,甘肅省檢察院就“養老保險金、新農合基金”等社會保險基金能否認定為《解釋》第1條第2款第1項規定的“特定款物”向最高檢法律政策研究室請示法律適用意見。

  最高檢法律政策研究室經研究認為,上述請示問題具有一定的普遍性與典型性,可以制發批復,統一規范司法。經調研,我們起草了《批復》征求意見稿,分別征求了全國人大常委會法工委、最高法、民政部、人力資源和社會保障部、國家衛生計生委等單位,以及檢察系統的意見,形成了《批復》審議稿。2017年7月19日,《批復》經最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第67次會議審議通過,自2017年8月7日起施行。

  二、主要內容和理解適用

  《批復》分兩款:第1款規定:養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險基金可以認定為《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》第1條第2款第1項規定的“特定款物”。第2款規定:根據刑法和有關司法解釋規定,貪污罪和挪用公款罪中“特定款物”的范圍有所不同,實踐中應注意區分,依法適用。

  《批復》作上述規定,主要有以下幾點考慮:

  一是根據《解釋》規定原意,堅持嚴格解釋原則。根據《解釋》第1條第2款第1項規定,貪污救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟、防疫、社會捐助等特定款物的,要從重處罰。這是由于救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟、防疫、社會捐助等特定款物的性質和用途特殊,這些特定款物對于保障人民群眾的基本生產生活、生命健康等具有重要作用。國家工作人員貪污上述特定款物的行為,相對貪污普通公共財物,具有更為嚴重的社會危害性。“兩高”在制定《解釋》時,考慮到特定款物除了“救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟、防疫、社會捐助”這九類之外,其范圍今后可能有必要根據實際情況適當調整,因此,在這項特定款物之前規定了“等”。同時,對《解釋》第1條第2款第1項規定中的“等”在司法實踐中如何理解適用,達成兩點共識:第一,嚴格適用范圍,即對《解釋》明確規定九類特定款物之外的“等”其他特定款物的認定要從嚴把握。一般來說,要按照相當性原則進行掌握。換言之,只有與這九類特定款物具有實質相當性的款物才可以認定為其他特定款物。實質相當性的判斷,可從有關款物的性質、用途,貪污特定款物的危害后果等方面進行綜合認定。第二,嚴格程序要求,即地方各級司法機關無權對《解釋》第1條第2款第1項規定的“等”作出解釋,個案需適用這項規定“等”特定款物的,應當層報“兩高”。“兩高”對具有普遍性、典型性的請示問題,可以考慮以批復等形式予以明確。

  二是根據國情和司法需求,考慮加大對社會保險基金刑法保護的必要性和可行性。《解釋》實施以來,多地就該解釋第1條第2款第1項規定的“等”的理解適用請示最高檢,請示的對象除了養老保險基金、醫療保險基金、工傷保險基金、失業保險基金、生育保險基金外,還有退耕還林補助款、二女結扎戶獎勵金、整村推進項目資金、危舊房改造資金、農機補貼、種子化肥補貼等。通過對請示所涉對象的性質、用途、功能、重要性等進行比較研究,從有利于發展社會主義市場經濟、保護最廣大人民群眾的權益、維護社會穩定的角度出發,我們認為有必要加大對社會保險基金的刑法保護。

  第一,加大社會保險基金的刑法保護對于確保人民群眾參加社會保險和享受社會保險待遇、共享社會發展成果,促進社會和諧穩定具有重要意義。國家建立基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度的目的,是保障公民在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質幫助的權利。根據我國社會保險法規定,社會保險基金有基本養老保險基金(含企業職工基本養老保險金、城鄉居民基本養老保險金)、基本醫療保險基金(含企業職工基本醫療保險金、城鄉居民基本醫療保險金)、工傷保險基金、失業保險基金、生育保險基金。基本養老保險等五種社會保險基金性質相同、作用類似,適用統一的運營模式與監督管理制度,按照預算法規定納入預決算統一管理。社會保險基金部分來自政府財政撥付,部分來自公民個人自繳和單位繳納的費用,其征收征繳、發放、管理、投資運營等均由各級人民政府社會保險機構具體負責。根據有關規定,社會保險經辦機構根據工作需要,經所在地的社會保險行政主管部門和機構編制管理機關批準,可以在本統籌地區設立分支機構和服務網點,具體負責辦理統籌地區社會保險相關事宜。社會保險法明確規定,社會保險基金專款專用,任何組織和個人不得侵占或者挪用。可見,《批復》從嚴懲治貪污社會保險基金的行為具有現實必要性和法律依據。

  第二,考慮司法實踐需要,強調《批復》的合理性和可操作性。征求意見過程中,考慮的基本原則是,對于能歸入《解釋》第1條第2款第1項規定的九類特定款物的,按照司法解釋的規定予以認定;對于不能認定為《解釋》第1條第2款第1項規定的九類特定款物的,本著求同存異的原則,對達成共識意見的制作批復予以明確,對未形成共識的問題作進一步繼續研究。

       經廣泛征求意見,各方面達成共識認為:養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險基金的性質、用途特殊,這些基金與《解釋》第1條第2款第1項明確規定的“救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟、防疫、社會捐助”九類特定款物具有實質相當性。基于此,《批復》第1款明確規定:養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險基金可以認定為《解釋》第1條第2款第1項規定的“特定款物”。值得注意的是,隨著我國社會經濟發展,社會保險制度也在逐步完善,如根據2016年1月國務院《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》,我國絕大多數省份都已將城鎮居民醫療保險和新農合基金統一整合為城鄉居民基本醫療保險基金,城鄉二元化的社會保險模式逐步走向統一。因此,我們認為,對于貪污新農合基金的行為也應當適用《批復》。

  三是根據罪刑法定原則要求,明確《解釋》第1條第2款第1項的適用范圍。《批復》根據罪刑法定的要求,進一步明確了《解釋》第1條第2款第1項的適用范圍。根據刑法第384條第2款規定,挪用用于救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物歸個人使用的,從重處罰。挪用公款罪從重處罰情節中,特定款物的范圍非常明確,僅指“救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟”七種特定款物。根據《解釋》和《批復》規定,貪污“特定款物”從重處罰的范圍,明確列舉的有10類,即“救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟、防疫、社會捐助,以及養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險基金”。基于上述考慮,《批復》第2款明確規定,根據刑法和有關司法解釋規定,貪污罪和挪用公款罪中的“特定款物”的范圍有所不同,實踐中應注意區分,依法適用。

  (作者單位:最高人民檢察院法律政策研究室)

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